O que é a Ação Direta de Inconstitucionalidade?

A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

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    A ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, também conhecida como ação genérica, foi introduzida no Direito brasileiro pela Emenda Constitucional n. 16, de 26 de novembro de 1965, à Constituição de 1946, que a ela se referia como representação. Trata-se, no entanto, de verdadeira ação, no sentido de que os legitimados ativos provocam, direta e efetivamente, o exercício da jurisdição constitucional. Mas certamente não se cuida do típico direito de ação, consagrado na Constituição (art. 5º, XXXV) e disciplinado pelas leis processuais. Não há pretensões individuais nem tutela de direitos subjetivos no controle de constitucionalidade por via principal. O processo tem natureza objetiva, e só sob o aspecto formal é possível referir-se à existência de partes.

    Competência


    Ao Supremo Tribunal Federal compete, precipuamente, a guarda da Constituição. Desempenha ele, de modo concentrado e, ipso facto, privativo, o controle abstrato de constitucionalidade das normas em face da Carta da República, nas hipóteses em que cabível. Analogamente a uma corte constitucional do sistema europeu, é atribuição do Supremo Tribunal Federal­ processar e julgar, originariamente, a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, quando alegada contrariedade à Constituição Federal (art. 102, I, a).
    O sistema federativo vigente no Brasil dá ensejo, também, a uma moda­lidade de controle abstrato e concentrado de constitucionalidade no âmbito dos Estados. Assim, prevê a Constituição a possibilidade da instituição de uma representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais, em face da Constituição estadual (art. 125, § 2º). Embora não haja referência expressa no texto constitucional, é da lógica do sistema que a competência para processar e julgar, originariamente, essa ação (impropriamente referida como representação) seja do Tribunal de Justiça. Mas não se admite a atribuição ao Tribunal de Justiça dos Estados de competência para apreciar, em controle abstrato, a constitucionalidade de lei federal em face da Constituição Estadual, tampouco de lei municipal em face da Constituição Federal.
    O sistema concebido pelo constituinte permite o ajuizamento simultâneo de ação direta no âmbito estadual e no âmbito federal — isto é, perante o Tribunal de Justiça e perante o Supremo Tribunal Federal —, tendo por objeto a mesma lei ou ato normativo estadual, mudando-se apenas o paradigma: no primeiro caso a Constituição do Estado e, no segundo, a Carta da República. Como intuitivo, a decisão que vier a ser proferida pela Suprema Corte vinculará o Tribunal de Justiça estadual, mas não o contrário. Por essa razão, quando tramitarem paralelamente as duas ações, e sendo a norma constitu­cional estadual contrastada mera reprodução da Constituição Federal, tem-se entendido pela suspensão do processo no plano estadual.
    Questão que suscitou ampla controvérsia foi a de determinar o cabimento ou não do controle de constitucionalidade de lei municipal, em face da Constituição estadual, nas hipóteses em que o dispositivo desta se limitava a reproduzir dispositivo da Constituição Federal de observância obrigatória pelos Estados. Pretendeu-se sustentar que, em tais casos, haveria, em última análise, controle de constitucionalidade de lei municipal perante a Constituição Federal, feito pelo Tribunal de Justiça, o que contrariaria o sistema constitucional da matéria. No entanto, o Supremo Tribunal Federal, em sucessivas decisões, afirmou a possibilidade jurídica da representação de inconstitucionalidade nesses casos, ressalvando, contudo, o cabimento de recurso extraordinário. Reservou para si, assim, o poder de verificar se a interpretação dada à norma constitucional estadual contraria o sentido e alcance da Constituição Federal.

    Legitimação


    Os principais institutos do direito processual foram concebidos e batizados levando em conta demandas de natureza subjetiva, nas quais se decidem conflitos de interesses entre partes. Como consequência, sua importação para processos objetivos, de natureza predominantemente institucional, deve ser feita cum grano salis. Nada obstante, é corrente o emprego da terminologia “legitimação ativa e passiva” na ação direta de inconstitucionalidade. A praxis do Supremo Tribunal Federal refere-se a requerente e requerido, respectivamente, para designar o autor do pedido e o órgão do qual emanou o ato impugnado.
    A legitimação passiva, na ação direta de inconstitucionalidade, não apresenta maior dificuldade: recai sobre os órgãos ou autoridades responsáveis pela lei ou pelo ato normativo objeto da ação, aos quais caberá prestar informações ao relator do processo. A defesa, propriamente dita, da norma impugnada, seja ela federal ou estadual, caberá ao Advo­gado Geral da União, que funciona como uma espécie de curador da presunção de constitucionalidade dos atos emanados do Poder Público. Pessoas privadas jamais poderão figurar como parte passiva nessa espécie de ação.
    Foi no tocante à legitimação ativa para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade que se operou a maior transformação no exercício da jurisdição constitucional no Brasil. Desde a criação da ação genérica, em 1965, até a Constituição de 1988, a deflagração do controle abstrato e concentrado de constitucionalidade era privativa do Procurador-Geral da República. Mais que isso, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido da plena discricionariedade do chefe do Ministério Público Federal no juízo acerca da propositura ou não da ação.. Desse modo, era ele o árbitro exclusivo e final acerca da submissão ou não da discussão constitucional ao STF. Registre-se, por relevante, que o Procurador-Geral da República ocupava cargo de confiança do Presidente da República, do qual era exonerável ad nutum. Assim sendo, o controle de constitucionalidade por via de representação ficava confinado às hipóteses que não trouxessem maior embaraço ao Poder Executivo.
    Com a Constituição de 1988, no entanto, foi suprimido o monopólio até então desfrutado pelo Procurador-Geral da República, com a ampliação expressiva do elenco de legitimados ativos para a propositura da ação direta, enunciados nos nove incisos do art. 103. Ao longo dos anos de vigência da nova Carta, e independentemente de qualquer norma expressa, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou uma distinção entre duas categorias de legitimados: (I) os universais, que são aqueles cujo papel institucional autoriza a defesa da Constituição em qualquer hipótese; e (II) os especiais, que são os órgãos e entidades cuja atuação é restrita às questões que repercutem diretamente sobre sua esfera jurídica ou de seus filiados e em relação às quais possam atuar com representatividade adequada. São legitimados universais: o Presidente da República, as Mesas do Senado e da Câmara, o Procurador-Geral da República, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e partido político com representação no Congresso Nacional. Os legitimados especiais compreendem o Governador de Estado, a Mesa de Assembleia Legislativa, confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.


    A seguir, breve comentário acerca das circunstâncias peculiares dos legitimados à propositura da ação direta. O Presidente da República pode, naturalmente, impugnar os atos legislativos que tenham sido promulgados mediante a derrubada de seu veto (CF, art. 66, §§ 4º a 7º). Deve-se-lhe reconhecer, ademais, a possibilidade de suscitar o controle de constituciona­lidade mesmo quando haja participado diretamente do processo de elaboração da lei, mediante iniciativa ou sanção. A eventual mudança de opinião do Chefe do Executivo (seja do que participou diretamente do processo legislativo, seja de seu eventual sucessor) ou a constatação superveniente de que a lei é de fato inconstitucional não podem inibir sua atuação na defesa da Constituição, obrigando-o a quedar-se inerte diante de lei que considere inválida.
    As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal também têm legitimação universal, podendo questionar os atos normativos passíveis de controle por via principal, inclusive os seus próprios ou mesmo aqueles que o Congresso Nacional pudesse sustar por deliberação exclusiva (CF, art. 49, V). A Mesa de cada uma das casas legislativas não se confunde com a Mesa do Congresso Nacional, que é órgão diverso, ao qual o texto constitucional não faz referência como tendo direito de propositura. O Procurador-Geral da República, na linha dos precedentes firmados pelo Supremo Tribunal Federal anteriormente à Constituição de 1988, possui juízo discricionário acerca da propositura ou não de ação direta. Afigura-se, todavia, como boa prática institucional que o Chefe do Ministério Público Federal encaminhe para conhecimento da Suprema Corte todas as representações que receba e que sejam fundadas em argumentação revestida de seriedade e plausibilidade. Posteriormente, ao emitir parecer sobre a matéria, poderá opinar pelo acolhimento ou não do pedido.
    Ainda no âmbito dos legitimados universais encontra-se o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Circunstâncias diversas, dentre as quais se destaca a atuação decisiva no processo de redemocratização do País, deram ao órgão representativo dos advogados um papel especial, com sua inserção em dispositivo autônomo, diverso daquele que cuida do direito de propositura das entidades de classe de âmbito nacional. Esse tratamento diferenciado levou a jurisprudência a excluir a OAB de determinadas restrições aplicáveis a outras entidades, notadamente a pertinência temática. Também o partido político com representação no Congresso Nacional tem legitimação irrestrita, consoante assentado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Essa previsão permite que as minorias parlamentares suscitem a atuação da jurisdição constitucional, cabendo ao diretório nacional agir em nome da agremiação. A jurisprudência da Corte era no sentido de que a perda superveniente da representação parlamentar desqualificava a legitimação ativa do partido, não podendo a ação prosseguir. Esta orientação, todavia, foi revista, passando-se a entender que a aferição da legitimidade do partido político deve ser feita no momento da propositura da ação, sendo irrelevante a ulterior perda de representação.
    Relativamente aos legitimados especiais, é pacífica a jurisprudência no sentido de que a Mesa da Assembleia Legislativa somente pode propor ação direta de inconstitucionalidade quando houver vínculo objetivo de pertinência entre a norma impugnada e a competência da casa legislativa ou do Estado do qual é ela o órgão representativo. A ação pode ter por objeto lei ou ato normativo emanado do próprio Poder por ela integrado e dirigido. Analogamente se passa em relação aos Governadores de Estado, cuja atuação no controle direto de constitucionalidade no plano federal é subordinada à existência de uma relação de pertinência entre a norma impugnada e os interesses que a eles cabe legitimamente tutelar. Pode o Governador ajuizar ação tendo por objeto lei ou ato normativo originários de seu Estado, da União e mesmo de outros Estados da Federação, se interferirem ilegitimamente com competências ou interesses juridicamente protegidos de seu Estado. A legitimidade e a capacidade postulatória são do próprio Governador, e não do Estado ou de seu Procurador-Geral.
    A legitimação das entidades de classe de âmbito nacional tem envolvido um conjunto amplo de discussões, todas gravitando em torno da posição severa e restritiva adotada pelo Supremo Tribunal Federal na matéria. Os pontos controvertidos envolvem a caracterização do que seja entidade de âmbito nacional, a noção de classe e a composição das entidades. A despeito da subsistência de aspectos tormentosos, é possível sistematizar as principais linhas jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal nos tópicos seguintes:
    (I) Entidade de âmbito nacional: exige-se, para reconhecimento de seu caráter nacional, que a entidade possua filiados em pelo menos nove Estados da Federação, em analogia com a Lei Orgânica dos Partidos Políticos.
    (II) Classe: exige-se que os filiados da entidade estejam ligados entre si pelo exercício da mesma atividade econômica ou profissional. Não preenchem tal exigência os grupos sociais unidos por vínculo de natureza diversa, como entidades estudantis ou de promoção dos direitos humanos. Tampouco associações que reúnam membros pertencentes a categorias profissionais ou econômicas diversas, por ausência de homogeneidade de interesses. Por outro lado, o STF tem entendido que a entidade postulante deve representar a integralidade da categoria econômica em questão, e não apenas uma “parcela setorizada” dessa. A exigência deve ser interpretada com cautela, sob pena de produzir efeito inverso ao que se pretendia obter, privilegiando entidades caracterizadas por vínculo associativo excessivamente genérico e, por isso mesmo, menos aptas a representar de maneira efetiva os interesses de seus membros.
    (III) Composição da entidade: a jurisprudência antes dominante no STF exigia que a entidade tivesse como membros os próprios integrantes da classe, sem intermediação de qualquer outro ente que os representasse. Assim, pelo entendimento anterior do Supremo, não preenchiam tal exigência as entidades que, congregando pessoas jurídicas, se apresentassem como “associações de associações”, pelo hibridismo de sua composição social. Esta orientação foi revista, em posição liderada pelo Ministro Sepúlveda Pertence, passando-se a reconhecer o caráter de entidade de classe de âmbito nacional àquela constituída por associações estaduais cujo objetivo seja a defesa de uma mesma categoria social.
    Outra linha restritiva da legitimação das entidades de classe de âmbito nacional é a denominada pertinência temática. A ideia, a rigor, mais se aproxima do conceito processual que identifica o interesse em agir: é preciso que haja uma relação lógica entre a questão versada na lei ou ato normativo a ser impugnado e os objetivos sociais da entidade requerente. Vale dizer: a norma contestada deverá repercutir direta ou indiretamente sobre a atividade profissional ou econômica da classe envolvida, ainda que só parte dela seja atingida. Essa exigência não consta da Constituição nem de lei, e tem sido objeto de críticas, mas está pacificada na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
    Por derradeiro, o inciso IX do art. 103 abriga como legitimada à ação direta a confederação sindical. O Supremo Tribunal Federal faz uma leitura estrita do dispositivo, não reconhecendo legitimidade às federações e aos sindicatos nacionais. Na forma da legislação ordinária, as confederações deverão se organizar com um mínimo de três federações e deverão estar estabelecidas em pelo menos três Estados. O requisito da pertinência temática, nos moldes aplicáveis às entidades de classe de âmbito nacional, estende-se igualmente às confederações sindicais. Desnecessário enfatizar que as principais linhas jurisprudenciais em matéria de legitimação das confederações sindicais e das entidades de classe de âmbito nacional são limitativas de sua atuação, em parte para assegurar representatividade adequada e em parte como autoproteção da Corte contra o número excessivo de ações diretas de inconstitucionalidade.
    Há outros personagens que atuam na ação direta de inconstituciona­lidade sem ostentarem a condição de partes. Um deles, já referido, é o Advogado Geral da União, encarregado da defesa do ato em qualquer circunstância. Outro é o Procurador-Geral da República, ao qual incumbe emitir parecer nas ações dessa natureza, seja ou não o autor do pedido. E, por fim, a Lei n. 9.868, de 11 de outubro de 1999, contempla uma previsão nova no Direito brasileiro, análoga à do amicus curiae do Direito norte-americano: a possibilidade de determinados órgãos ou entidades se manifestarem acerca de matéria levada a julgamento, em caso de relevância da discussão e de representatividade do postulante. A admissão de tal participação é ato discricionário do relator do processo e a manifestação, caso deferida, deverá ser feita por escrito, reconhecendo-se direito à sustentação oral.

    Objeto


    Os atos impugnáveis mediante ação direta de inconstitucionalidade são a lei e o ato normativo federal ou estadual (art. 102, I, a). A jurisprudência do STF vinha seguindo uma linha restritiva, exigindo que a norma impugnada em ação direta fosse dotada dos atributos de generalidade e abstração. Isso para excluir a apreciação de atos que, a despeito da roupagem formal de lei, veiculariam medidas materialmente administrativas, com objeto determinado e destinatários certos. Era enquadrado nessa categoria, e.g., o dispositivo de lei orçamentária que fixa determinada dotação ou o ato legislativo que veicule a doação de um bem público a uma entidade privada ou que suste uma licitação. A rigidez de tal limitação foi sendo progressivamente atenuada. A princípio, o STF passou a admitir o controle em situações excepcionais ou a se contentar com doses reduzidas de abstração, especialmente em matéria de leis orçamentárias.
    Em precedente de 2008, a jurisprudência tradicional foi confrontada abertamente por diversos ministros e acabou expressamente relativizada, senão superada. A hipótese envolvia o controle de medidas provisórias que teriam aberto créditos extraordinários sem atender aos requisitos de urgência e imprevisibilidade, instituídos pelo art. 167, § 3º, da Constituição. Por maioria, o Tribunal entendeu possível aferir a presença dos referidos requisitos, destacando que o caráter abstrato da fiscalização realizada em ação direta diz respeito à existência de uma questão constitucional posta em tese — desvinculada, portanto, de qualquer caso concreto —, e não ao conteúdo do ato específico sobre o qual o controle irá recair. A decisão parece confirmar uma tendência que já vinha se desenhando na Corte e que, de fato, apresenta maior consistência, inclusive por afastar uma distinção aparentemente incompatível com a dicção expressa do art. 102, I, a, o qual estabelece o cabimento de ação direta para o controle dos atos normativos e das leis em geral, quando editados pela União ou pelos Estados-membros.
    O paradigma da fiscalização na ação direta é a Constituição Federal. São passíveis de controle de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal as múltiplas espécies normativas constantes do elenco do art. 59 do texto constitucional, conforme análise objetiva que se segue:

    a) Emenda constitucional. É pacífica a possibilidade de controle de constitucionalidade de emenda à Constituição. Sujeita-se ela à fiscalização formal — relativa à observância do procedimento próprio para sua criação (art. 60 e § 2º) — e material: há conteúdos que não podem constar de emenda, por força de interdições constitucionais denominadas cláusulas pétreas (art. 60, § 4º). De parte isto, a Constituição prevê, também, limitações circunstanciais ao poder de emenda, que não poderá ser exercido na vigência de intervenção federal, de estado de defesa e de estado de sítio (art. 60, § 1º). Há precedente de declaração de inconstitucionalidade de emenda constitucional.

    b) Lei complementar. A lei complementar diferencia-se da lei ordinária por duas razões principais: (I) tem um quorum próprio de deliberação, que é o de maioria absoluta (CF, art. 69), e (II) tem uma área de inci­dência específica, com previsão expressa na Constituição das maté­rias a ela re­servadas. Não há entre ela e a lei ordinária uma relação de hierarquia, senão que de competência. Logo, não é possível controlar uma lei ordinária em face de uma lei complementar. Mas, se a lei ordinária dispuser acerca de tema assinalado à lei complementar, incidirá em inconstitucionalidade, por violar a demarcação de competência de uma e de outra instituída pela Constituição.

    c) Lei ordinária. Esta é a espécie-tipo dos atos normativos primários. Também a medida provisória, uma vez aprovada, converte-se em lei ordinária. Sendo a via mais comum de exercício das competências legislativas do Congresso Nacional e, consequentemente, de inovação da ordem jurídica, a lei ordinária é o objeto mais constante das ações diretas de inconstituciona­lidade. Boa parte das hipóteses de inconstitucionalidade formal refere-se a vício de iniciativa na produção da legislação ordinária.

    d) Lei delegada. Trata-se de espécie normativa marcada pelo desuso. Sujeita-se, no entanto, em tese, a duplo controle jurisdicional de constitu­ciona­lidade, que poderá recair tanto sobre a resolução do Congresso Nacional que veicula a delegação como sobre a lei delegada propriamente dita, elaborada pelo Presidente da República (art. 68). Merece registro, ainda, o fato de que a lei delegada submete-se a uma modalidade excepcional de controle político, consistente na possibilidade de sustação dos atos normativos do Presidente da República que exorbitem dos limites da delegação legislativa (art. 49, V).

    e) Medida provisória. Ato normativo emanado do Chefe do Executivo, com força de lei, a medida provisória sujeita-se a controle de constitu­cionalidade, tanto quanto a seus requisitos como quanto a seu conteúdo. No tocante aos requisitos de relevância e urgência, prevaleceu na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal o entendimento de que o controle deve ser predominantemente político — e, ipso facto, deve ser exercido pelo Presidente da República ao editar a medida e pelo Congresso Nacional ao apre­ciá-la — e não judicial, salvo nas hipóteses de abuso de poder de legislar ou de clara falta de razoabilidade da medida. Quanto ao controle de conteúdo da medida provisória, tem-se entendido não prejudicar a ação direta sua eventual reedição ou conversão em lei, mantida a mesma redação.

    f) Decretos legislativos e resoluções. Estas duas espécies normativas veiculam atos privativos do Congresso Nacional ou de cada uma de suas casas, tendo força de lei. Sujeitam-se, consequentemente, ao controle de constitucionalidade, tanto formal quanto material. Há precedentes de fiscalização abstrata de decretos legislativos que aprovaram tratados ou que sustaram atos normativos do Poder Executivo. Já as resoluções são o veículo formal de edição de determinados atos, como os Regimentos das casas legislativas (tanto o do Senado Federal como o da Câmara dos Deputados, quanto o regimento comum do Congresso), da delegação legislativa (art. 67, § 2º) ou de certas competências do Senado Federal (art. 155, § 2º, IV), sendo suscetíveis, igualmente, de controle abstrato.

    De parte o elenco do art. 59 da Constituição, outras espécies normativas sujeitam-se ao controle de constitucionalidade abstrato e concentrado, em sede de ação direta. Vejam-se algumas delas:

    g) Decretos autônomos. Os atos normativos secundários, como decretos regulamentares, portarias, resoluções, por estarem subordinados à lei, não são suscetíveis de controle em ação direta de inconstitucionalidade. Não assim, porém, os atos normativos que, ostentando embora o nome ou a roupagem formal de ato secundário, na verdade pretendem inovar autonomamente na ordem jurídica, atuando com força de lei. Neste caso, poderão ser objeto de controle abstrato, notadamente para aferir violação ao princípio da reserva legal. Situam-se nessa rubrica os regimentos internos e atos normativos elaborados pelos Tribunais, inclusive os de Contas.

    h) Legislação estadual. Na dicção expressa do art. 102, I, a, também a lei ou ato normativo estadual são passíveis de controle direto, estando aí incluídos a Constituição do Estado, a legislação ordinária e os decretos autônomos produzidos no âmbito de cada uma dessas entidades federativas. Como se sabe, os Estados-membros desfrutam de capacidade de auto-organização, elaborando suas próprias constituições, com base no denominado poder constituinte decorrente. Tal poder, todavia, é subordinado à Constituição Federal. Há numerosos precedentes de declaração de inconstitu­ciona­lidade de dispositivos constitucionais estaduais. No tocante às leis e atos normativos dos Estados, estão eles sujeitos a controle tanto pelos Tribunais de Justiça (tendo como paradigma a Constituição estadual) quanto pelo Supremo Tribunal Federal (tendo como paradigma a Constituição Federal), mas não se admite a tramitação simultânea de ambas as ações.

    i) Tratados internacionais. Tratados e convenções internacionais são incorporados ao ordenamento interno com status de lei ordinária. Este sempre foi o entendimento dominante. A jurisprudência mais recente do STF, no entanto, passou a atribuir uma posição hierárquica diferenciada aos tratados de direitos humanos, reconhecendo-lhes natureza supralegal. Isso significa que tais tratados se colocariam acima da legislação infraconstitucional — que não poderia revogá-los, ainda quando posterior —, mas abaixo da Constituição. De toda sorte, os tratados sujeitam-se ao princípio da supremacia da Constituição e à eventual declaração de inconstitucionalidade, que recairá, em verdade, sobre os decretos de aprovação e promulgação. O tratado ou convenção, propriamente ditos, por serem atos de natureza internacional, não deixam de viger nem são considerados nulos. Mas, uma vez declarados inconstitucionais, já não poderão produzir efeitos válidos internamente.
    A EC 45/2004 introduziu a possibilidade de os tratados de direitos humanos serem incorporados com hierarquia de norma constitucional, exigindo-se para tanto que sua aprovação pelo Congresso Nacional siga o procedimento de edição das emendas à Constituição. Nesse caso, o controle de constitucionalidade também seguirá a lógica das emendas, restringindo-se à verificação da observância das exigências procedimentais e à proteção das cláusulas pétreas.
    Visto o conjunto de atos impugnáveis mediante ação direta de in­cons­titu­cionalidade, é de interesse prático e didático sistematizar alguns casos em que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem afastado a possibilidade de controle abstrato e concentrado, pronunciando-se pelo seu descabimento. Vejam-se algumas dessas hipóteses, sem pretensão de exaustividade:

    a) Atos normativos secundários. Atos administrativos normativos — como decretos regulamentares, instruções normativas, resoluções, atos declaratórios — não podem validamente inovar na ordem jurídica, estando subordinados à lei. Desse modo, não se estabelece confronto direto entre eles e a Constituição. Havendo contrariedade, ocorrerá uma de duas hipóteses: (I) ou o ato administrativo está em desconformidade com a lei que lhe cabia regulamentar, o que caracterizaria ilegalidade e não inconstituciona­lidade; (II) ou é a própria lei que está em desconformidade com a Constituição, situação em que ela é que deverá ser objeto de impugnação.

    b) Leis anteriores à Constituição em vigor. O entendimento consagrado de longa data pelo Supremo Tribunal Federal é o de que não cabe ação direta contra lei anterior à Constituição. Isso porque, ocorrendo incompatibilidade entre ato normativo infraconstitucional e a Constituição superve­niente, fica ele revogado, não havendo sentido em buscar, por via de controle abstrato, paralisar a eficácia de norma que já não integra validamente o orde­na­mento. A eventual contrariedade entre a norma anterior e a Constituição posterior somente poderá ser reconhecida incidentalmente, em controle concreto de constitucionalidade.

    c) Lei que tenha sido revogada. O objeto da ação direta é a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em tese, produzindo, em última análise, o efeito prático de torná-los inaplicáveis com caráter geral, erga omnes. Assim, a revogação ou exaurimento dos efeitos da lei impugnada fazem com que a ação perca seu objeto ou, mais tecnicamente, levam à perda superveniente do interesse processual, haja vista que a medida deixou de ser útil e necessária. Eventuais direitos subjetivos que tenham sido afetados pela lei inconstitucional deverão ser demandados em ação própria.

    d) Lei municipal em face da Constituição Federal. Do texto expresso do art. 102, I, a, extrai-se que a ação direta de inconstitucionalidade terá por objeto somente lei ou ato normativo federal ou estadual, com a exclusão deliberada das normas municipais. Por tal razão, a jurisprudência do Supre­mo Tribunal Federal reiteradamente se pronunciou no sentido do desca­bimento do controle por ação direta para declaração da inconstitu­cionali­dade de lei ou ato normativo municipal em face da Constituição Federal e, mais ainda, veda que a Constituição do Estado atribua ao Tribunal de Justiça competência para processar e julgar representação de inconstitu­cionalidade de lei ou ato normativo municipal em face da Constituição Federal, em usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal.

    e) Proposta de emenda constitucional ou projeto de lei. Não cabe ação direta de inconstitucionalidade contra ato normativo ainda em fase de formação, como é o caso da proposta de emenda à Constituição ou do projeto de lei em tramitação. Não há no direito brasileiro controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade.

    f) Súmula. Em princípio, a súmula é uma proposição jurídica que consolida a jurisprudência de determinado tribunal acerca de um tema controvertido. Nesse sentido, não teria caráter normativo. Como consequência, tem-se entendido que não é passível de controle de constitucionalidade.

    Em suma: o objeto da ação direta de inconstitucionalidade consiste nos atos normativos primários, federais ou estaduais, aptos a inovar na ordem jurídica. Excluem-se, portanto, os atos normativos secundários, os de efeitos concretos, os anteriores à Constituição ou já revogados, os que ainda estejam em processo de formação e os que não têm suficiente grau de normatividade.
    Merece registro, nesse passo, uma situação peculiar. Como regra, não será admissível a cumulação, em um mesmo processo de ação direta, de arguições de inconstitucionalidade de atos normativos emanados de diferentes entes da Federação — e.g., uma lei federal e outra de algum Estado-membro — ainda quando lhes seja comum o fundamento jurídico invocado. Há casos, no entanto, em que a cumulação será inevitável, como: a) quando as duas normas tenham o mesmo conteúdo material, ou b) quando uma das normas tenha o seu fundamento na outra, o que ocorrerá, por ilustração, quando a lei local for a especificação de uma norma geral federal.
    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal desenvolveu, igualmente, o conceito de inconstitucionalidade por arrastamento. A expressão designa a hipótese de declaração de inconstitucionalidade, em ação direta, de dispositivos que não foram impugnados no pedido original, mas que são logicamente afetados pela decisão que venha a ser proferida. É o que ocorre, por exemplo, em relação à norma que tenha teor análogo à que foi objeto da ação ou que venha a se tornar inaplicável em razão do acolhimento do pedido formulado.

    Processo e julgamento


    Procedimento


    O processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade é regido pela Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999. Anteriormente, a matéria era disciplinada pelo Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e pela Lei n. 4.337, de 1º de junho de 1964, bem como por vasta jurisprudência desenvolvida pela Corte ao longo dos anos, desde a introdução da ação genérica, com a Emenda Constitucional n. 16/65. A lei, em verdade, veio endossar a maior parte das linhas jurisprudenciais firmadas em matéria procedimental.
    Os legitimados à propositura da ação referidos na lei (art. 2º) são, naturalmente, os mesmos do art. 103 da Constituição. A petição inicial deverá indicar o dispositivo impugnado, os fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações e o pedido, com suas especificações. Deverá conter cópia do ato impugnado e procuração, quando a ação seja subscrita por advogado (art. 3º e parágrafo único). A jurisprudência da Corte tem exigido que a procuração indique de forma específica o ato a ser impugnado, admitindo-se que o relator solicite que a exigência seja suprida, sob pena de a ação não ser conhecida. Se a petição inicial for inepta, não fundamentada ou manifestamente improcedente, será liminarmente indeferida pelo relator, cabendo agravo dessa decisão (art. 4º e parágrafo único). Nos termos da jurisprudência do STF, será manifestamente improcedente a ação direta que verse sobre norma cuja constitucionalidade já haja sido reconhecida pelo tribunal, ainda que em sede de recurso extraordinário. Ressalvou-se, porém, a possibilidade de que a ação venha a ser conhecida quando mudanças relevantes na ordem jurídica ou na realidade social permitam cogitar de uma mudança na jurisprudência.
    O relator pedirá informações aos órgãos ou às autoridades das quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado, que deverão prestá-las em trinta dias (art. 6º e parágrafo único). Decorrido o prazo das informações, serão ouvidos, sucessivamente, o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República, cada qual devendo manifestar-se no prazo de quinze dias (art. 8º). Vencidos esses prazos, o relator lançará o relatório, com cópia a todos os Ministros, e pedirá dia para julgamento (art. 9º, caput).
    A ação direta de inconstitucionalidade não admite desistência (art. 5º), arguição de suspeição ou impedimento — ressalvada a possibilidade de os próprios Ministros afastarem-se de determinado julgamento por razões de foro íntimo —, nem tampouco intervenção de terceiros (art. 7º). A Lei n. 9.868/99, todavia, contemplou a participação no processo, através da apresentação de petição ou memorial, de quem não seja parte, mas tenha legítimo interesse no resultado da ação. Assim, o relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir a manifestação de outros órgãos ou entidades (art. 7º, § 2º). Após alguma hesitação, a jurisprudência do STF firmou o entendimento de que o pedido de ingresso poderá ser feito até a remessa dos autos à Mesa, para julgamento. Cuida-se aqui da introdução formal, no ordenamento brasileiro, da figura do amicus curiae, originária do direito norte-americano. A inovação fez carreira rápida, reconhecida como fator de legitimação das decisões do Supremo Tribunal Federal, em sua atuação como tribunal constitucional. A participação como amicus curiae, é certo, não constitui direito subjetivo, ficando a critério do relator, mas uma vez admitida inclui, também, o direito de sustentação oral.
    O art. 9º da Lei 9.868/99, em seus §§ 1º e 2º, contém inovações que merecem referência destacada. No § 1º prevê-se que, em caso de necessidade de esclarecimento de matéria ou circunstância de fato ou de notória insuficiência das informações existentes nos autos, poderá o relator requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimento de pessoas com experiência e autoridade na matéria. Supera-se, dessa forma, e em boa hora, a crença dominante de que a ação direta não comportaria fase probatória, devido a seu caráter estritamente objetivo. Na moderna dogmática jurídica, os fatos, a natureza dos problemas e as consequências práticas das soluções preconizadas desempenham papel de crescente importância na interpretação constitucional. Já não corresponde mais às demandas atuais uma interpretação asséptica e distanciada da vida real, fundada apenas no relato da norma.
    O § 2º prevê que o relator poderá solicitar informações aos Tribunais Superiores, bem como aos Tribunais federais e estaduais, acerca da aplicação da norma impugnada no âmbito de sua jurisdição. Também a jurisprudência vem ganhando crescente importância na interpretação jurídica no Brasil, superando a visão mais convencional dos sistemas ligados à tradição romano-germânica. De todo modo, por não envolver direitos subjetivos, iniciativa da parte e contraditório, a instância probatória na ação direta é limitada, devendo as informações, perícias e audiências ser produzidas ou realizadas no prazo de trinta dias (§ 3º). Pelo mesmo motivo — tratar-se de processo objetivo, sem envolvimento de interesses subjetivos do Estado — é inaplicável à ação direta de inconstitucionalidade o prazo em dobro dos representantes da Fazenda Pública para recorrer (art. 188 do CPC).

    Medida cautelar


    A Constituição prevê expressamente a possibilidade de pedido cautelar nas ações diretas de inconstitucionalidade. Trata-se de providência de caráter excepcional, como ensina a melhor doutrina, à vista da presunção de validade dos atos estatais, inclusive os normativos. Na prática, contudo, devido ao congestionamento da pauta do Supremo Tribunal Federal, a suspensão liminar da eficácia da norma impugnada adquire maior significação: seu indeferimento remete a apreciação da matéria para um futuro, que pode ser incerto; e seu deferimento, embora provisório por natureza, ganha, muitas vezes, contornos definitivos, pela prolongada vigência da medida liminar.
    A jurisprudência estabeleceu, de longa data, os requisitos a serem satisfeitos para a concessão da medida cautelar em ação direta: a) a plausibilidade jurídica da tese exposta (fumus boni iuris); b) a possibilidade de prejuízo decorrente do retardamento da decisão postulada (periculum in mora); c) a irreparabilidade ou insuportabilidade dos danos emergentes dos próprios atos impugnados; e d) a necessidade de garantir a ulterior eficácia da decisão. Alguns julgados referem-se à relevância do pedido (englobando o sinal de bom direito e o risco de manter-se com plena eficácia o ato normativo) e à conveniência da medida, que envolve a ponderação entre o proveito e o ônus da suspensão provisória. O tardio ajuizamento da ação direta, quando já decorrido lapso temporal considerável desde a edição do ato normativo impugnado, normalmente irá desautorizar o reconhecimento de periculum in mora, inviabilizando a concessão de medida cautelar.
    O indeferimento do pedido cautelar não tem efeito vinculante, mas a concessão da medida deve importar na suspensão do julgamento de qualquer processo em andamento perante o Supremo Tribunal Federal, até a decisão final na ação direta. Há precedentes no sentido de que o mesmo deva se passar relativamente a processos em tramitação perante outros órgãos judiciais, quando envolverem a aplicação de lei cuja vigência tenha sido suspensa, já tendo sido deferida liminar em reclamação contra decisão de Tribunal estadual que desconsiderou medida cautelar concedida em ação direta. Não cabe pedido de reconsideração da decisão que defere a liminar suspendendo o ato impugnado. Mas, sendo ela indeferida, admite-se a reiteração do pedido, desde que ocorram fatos supervenientes que possam justificar o reexame.
    A Lei n. 9.868/99 disciplina a medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Como regra geral, ela somente será concedida por decisão da maioria absoluta dos membros do Tribunal (portanto, no mínimo seis Ministros), reunidos em sessão do Pleno com a presença de pelo menos oito Ministros. No período de recesso, o pedido cautelar será apreciado pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal (RISTF, art. 13, VIII), ad referendum do Plenário. A lei prevê a audiência dos órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei ou ato normativo impugnado acerca do pedido cautelar, devendo eles se manifestar no prazo de cinco dias (art. 10), somente sendo legítima a dispensa de tal manifestação em caso de excepcional urgência (art. 10, § 1º). Se julgar indispensável, o relator ouvirá o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República, no prazo de três dias (§ 2º), cabendo sustentação oral do requerente e do requerido (§ 3º).
    Concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal fará publicar a decisão e solicitará informações, a serem prestadas no prazo de trinta dias (art. 11). A medida cautelar será dotada de eficácia contra todos e concedida com efeito ex nunc, salvo se o Tribunal entender que deva conceder-lhe eficácia retroativa (§ 1º). O caráter erga omnes da decisão é traço típico dos pronunciamentos em ação direta, que repercutem sobre a própria lei e não sobre situações jurídicas subjetivas. Há decisão no sentido de reconhecer, igualmente, efeito vinculante à decisão cautelar. No tocante à questão temporal, a lei limitou-se a reiterar jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal na matéria. A concessão da medida cautelar torna aplicável a legislação anterior acaso existente, salvo expressa manifestação em sentido contrário (§ 2º). O restabelecimento da vigência e eficácia da norma preexistente afetada pelo ato reconhecido como inconstitucional decorre da regra geral elementar de que, salvo situações excepcionais, atos inválidos não devem produzir efeitos válidos. A singularidade do dispositivo é, precisamente, a de permitir que o tribunal, ponderando as circunstâncias do caso concreto, reconheça a presença dessas situações excepcionais.
    O art. 12 da Lei n. 9.868/98 permite que o relator, levando em conta aspectos singulares do caso, conduza o processo por um rito mais célere. Assim, havendo pedido de medida cautelar, poderá ele, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, após a prestação de informações, no prazo de dez dias, e a manifestação do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de cinco dias, submeter o processo diretamente ao Tribunal, que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação.

    Decisão final


    A Lei n. 9.868/99 trata conjuntamente da decisão a ser proferida na ação direta de inconstitucionalidade e na ação declaratória de constituciona­lidade. Na verdade, o texto cuida de ambas como uma unidade conceitual — fruto do exercício da jurisdição constitucional por via de ação e em abstrato —, com variação apenas do pedido: em um caso a proclamação da constitucionalidade e no outro a da inconstitucionalidade da disposição ou da norma impugnada. Em ambas as hipóteses exige-se a manifestação de seis Ministros, configurando a maioria absoluta do Tribunal (art. 23). Coerente com a premissa de que ambas as ações integram uma unidade conceitual, estabelece a lei que, proclamada a constitucionalidade, julgar-se-á improcedente a ação direta ou procedente a eventual ação declaratória; e, proclamada a inconstitucionalidade, julgar-se-á procedente a ação direta ou improcedente eventual ação declaratória (art. 24). Julgada a ação, faz-se a comunicação à autoridade ou ao órgão responsável pela expedição do ato (art. 25) e, dentro de dez dias após o trânsito em julgado, publica-se a parte dispositiva do acórdão (art. 28).
    A decisão que declara a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo em ação direta ou em ação declaratória é irrecorrível, ressalvada a interposição de embargos de declaração (art. 26), que somente poderão ser oferecidos pelo requerente ou pelo requerido, e não por terceiros, nem mesmo pelo Advogado-Geral da União. Mas cabe reclamação para preservação da competência do Supremo Tribunal Federal e garantia da autoridade de suas decisões (CF, art. 102, I, l)138. A Lei n. 9.868/99 endossa, também, a jurisprudência pacífica da Corte segundo a qual no controle por via principal e abstrata não cabe ação rescisória (art. 26).
    A decisão na ação direta gera efeito retroativo, salvo expressa deliberação em sentido contrário (art. 27). Na redação textual da lei, tem igualmente “eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal” (art. 27, parágrafo único). A partir da Emenda Constitucional n. 45, de 2004, o reconhecimento de efeito vinculante nas ações diretas de inconstitucio­nalidade passou a figurar também no texto constitucional, com a nova redação dada ao art. 102, § 2º. A esses temas se dedica o tópico seguinte.

    Efeitos da decisão


    A coisa julgada e seu alcance


    A decisão proferida na ação direta de inconstitucionalidade, como qualquer ato jurídico, destina-se à produção de efeitos próprios. A doutrina costuma referir-se a eles, após a edição da Lei n. 9.868/99, como sendo, em regra, retroativos (ex tunc), gerais (erga omnes), repristinatórios e vinculantes. Na sistematização adotada neste tópico, os múltiplos efeitos da decisão que reconhece a inconstitucionalidade, em fiscalização abstrata e concentrada, serão agrupados em objetivos, subjetivos e temporais. Antes, porém, convém reavivar alguns conceitos fundamentais acerca da coisa julgada.
    Como já assinalado, o controle de constitucionalidade no Brasil, tanto por via incidental como principal, se dá em sede judicial. Assim, a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal em ação direta de inconstitucionalidade tem natureza jurisdicional. Como consequência, uma vez operado o trânsito em julgado, tal decisão estará abrigada pela autoridade da coisa julgada. Isso significa que, não estando mais sujeita a recurso, seu conteúdo se tornará indiscutível e imutável (CPC, art. 467). Não é tecnicamente apropriado, de acordo com a doutrina processualista, afirmar que a coisa julgada seja um efeito da decisão; ela é, sim, uma especial qualidade que imuniza os efeitos da decisão, assegurando sua estabilidade.
    A coisa julgada tem como limite objetivo as questões decididas pelo órgão judicial, que deverá cingir seu pronunciamento ao objeto do litígio, que é demarcado pelo pedido (CPC, art. 468, c/c o art. 121)145. É de relevo destacar que somente a conclusão da sentença ou do acórdão — isto é, sua parte dispositiva — obtém a autoridade de coisa julgada. Não assim o relatório, que é mera narrativa e não contém juízo de valor; tampouco a fundamentação, por força de disposição expressa do art. 469 do Código de Processo Civil, que exclui do âmbito da coisa julgada os motivos, a verdade estabelecida dos fatos e a questão prejudicial. A matéria não é controvertida no âmbito dos processos subjetivos, mas vem sendo objeto de novos desenvolvimentos quando se trate de controle abstrato de constitucionalidade.
    Os limites subjetivos da res iudicata são também estabelecidos pela lei processual: a sentença faz coisa julgada em relação às partes entre as quais é dada, não beneficiando nem prejudicando terceiros (CPC, art. 472). Essa é a regra geral, que admite, todavia, exceções. Uma delas é, precisamente, a hipótese de legitimação extraordinária para atuar em juízo em nome próprio, mas na defesa de interesse de terceiros, na posição de substituto processual. O direito de propositura da ação direta é um exemplo típico de substituição processual: os órgãos legitimados atuam em nome próprio, mas no interesse da sociedade como um todo.
    Por fim, cabe destacar em relação à própria coisa julgada duas modalidades de eficácia a ela associadas. A primeira é a denominada eficácia preclusiva: a matéria coberta pela autoridade da coisa julgada não poderá ser objeto de novo pronunciamento judicial. Já a segunda modalidade, a eficácia vinculativa, significa que a autoridade da coisa julgada deverá prevalecer na solução de qualquer lide que esteja logicamente subordinada à questão já resolvida. Por exemplo: assentada a relação de paternidade em uma demanda, não poderá o juiz, em posterior ação de alimentos, rejeitar o pedido com base na inexistência da relação.
    Cabe, nessa instância, um último comentário preliminar acerca da natureza da decisão que reconhece a inconstitucionalidade. Vige no Brasil, como regra geral, o entendimento de que se trata de decisão declaratória, que não inova na ordem jurídica. Assim, o acórdão que julga procedente o pedido limita-se a constatar a existência de um vício e a conferir certeza jurídica a esse fato, proclamando a invalidade da norma. E a decisão que julga o pedido improcedente contém em si a afirmação judicial de que o autor da ação não foi capaz de elidir a presunção de constitucionalidade da norma, que permanecerá no sistema jurídico, válida e eficaz.
    Repassadas essas noções, cumpre agora aprofundar algumas questões.

    Limites objetivos da coisa julgada e efeitos objetivos da decisão


    Como visto, o limite objetivo da coisa julgada é a matéria decidida, tal como expressa na parte dispositiva da decisão. O dispositivo do acórdão que acolhe a pretensão em ação direta de inconstitucionalidade terá, como regra, teor análogo ao que segue: “O Tribunal, por maioria (ou por unanimidade), julgou procedente o pedido formulado na ação direta, para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. X/00 (ou o art. n da Lei)”.
    Por força da eficácia preclusiva da coisa julgada, já não será possível o ajuizamento de outra ação direta para obter nova manifestação do Tribunal acerca da inconstitucionalidade (ou da constitucionalidade) do mesmo dispositivo. No primeiro caso, nem sequer haveria interesse em agir, porque não há sentido em o mesmo órgão declarar duas vezes a mesma coisa. No segundo caso — o do pedido de declaração de constitucionalidade —, não seria possível ressuscitar a lei já fulminada. Relembre-se que a autoridade da coisa julgada impede qualquer novo pronunciamento acerca da matéria já decidida, seja ele ratificador ou não da decisão anterior. Já pela eficácia vinculativa, juízes e tribunais, ao decidir questão a eles submetida, não poderão desconsiderar, como premissa necessária, que a lei objeto da decisão do Supremo Tribunal Federal é inconstitucional, sob pena de ofensa à coisa julgada.
    Cabe agora indagar se é possível falar na formação de coisa julgada na hipótese de improcedência do pedido de inconstitucionalidade. O dispositivo do acórdão, nesse caso, terá normalmente teor análogo a este: “O Tribunal, por unanimidade (ou por maioria), julgou improcedente o pedido (cujo objeto era a declaração de inconstitucionalidade dos arts. x e y da Lei XY/00), nos termos do voto do relator”. Relembre-se que a Lei n. 9.868/99 trata a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucio­nalidade como duas faces de uma mesma unidade conceitual, como se fossem ações em tudo idênticas, apenas com “sinal trocado”. Desse modo, pela lógica da lei, julgar uma ação direta improcedente equivale a declarar que a lei é constitucional; e julgar uma ação declaratória improcedente equipara-se a declarar a inconstitucionalidade da lei (desde que, naturalmente, obtido o quorum de maioria absoluta). Pois bem: julgado improcedente o pedido na ação direta, fica o Supremo Tribunal Federal impedido de reapreciar a questão? Ou podem os demais legitimados ativos do art. 103 ajuizar nova ação direta?
    Nos processos subjetivos forma-se res iudicata em caso de improcedência do pedido, mesmo quando o fundamento seja unicamente a ausência de prova suficiente. Essa é a regra geral, que só encontra exceção nos casos expressamente previstos em lei, como ocorre com a ação popular e a ação civil pública. E a coisa julgada, como exposto anteriormente, impede até mesmo que o próprio órgão prolator da decisão volte a apreciar a matéria. Tal doutrina, todavia, não se afigura aproveitável para a hipótese de improcedência do pedido na ação direta. Vejam-se as razões.
    A declaração de inconstitucionalidade opera efeito sobre a própria lei ou ato normativo, que já não mais poderá ser validamente aplicada. Mas, no caso de improcedência do pedido, nada ocorre com a lei em si. As situações, portanto, são diversas e comportam tratamento diverso. Parece totalmente inapropriado que se impeça o Supremo Tribunal Federal de reapreciar a constitucionalidade ou não de uma lei anteriormente considerada válida, à vista de novos argumentos, de novos fatos, de mudanças formais ou informais no sentido da Constituição ou de transformações na realidade que modifiquem o impacto ou a percepção da lei. Portanto, o melhor entendimento na matéria é o de que podem os legitimados do art. 103 propor ação tendo por objeto a mesma lei e pode a Corte reapreciar a matéria. O que equivale a dizer que, no caso de improcedência do pedido, a decisão proferida não se reveste da autoridade da coisa julgada material.
    Definidos os limites objetivos da coisa julgada, cumpre analisar os efeitos objetivos da decisão na ação direta. Vale dizer, o que acontece com a lei ou ato normativo objeto do pronunciamento judicial. Se o pedido for julgado improcedente, nada se passará com o ato impugnado, que continua­rá existente, válido e eficaz. Mas, no caso do reconhecimento da inconsti­tuciona­lidade da norma, a decisão do Tribunal estará declarando que a norma é nula de pleno direito. A declaração de nulidade situa-se no plano da validade do ato jurídico: é a sanção pela invalidade da norma. Como consequência, a lei ou ato normativo nulo não deverá mais produzir efeitos: passa-se, assim, ao plano da eficácia, que deverá ser paralisada. Nulidade e ineficácia, portanto, são as consequências que, de regra, resultarão da declaração de inconstitucionalidade. Não há um ato formal no plano da existência da norma. Mas, considerando que a vigência de um ato normativo é a soma de sua existência e de sua eficácia, é possível afirmar que a lei declarada inconstitucional já não está mais vigente.
    Outro efeito objetivo da declaração de inconstitucionalidade é sua repercussão sobre a legislação que havia sido afetada pela lei reconhecida como inválida. Uma nova lei ou ato normativo, quando entra em vigor, frequentemente irá revogar normas que disciplinavam o mesmo assunto. De fato, a lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior. Sucede, porém, que, se a lei revogadora vier a ser declarada inconstitucional, não deverá produzir efeitos válidos, impondo o princípio da supremacia da Constituição que a situação jurídica volte ao status quo ante. Por essa razão, tanto a doutrina quanto a jurisprudência sempre sustentaram que a declaração de inconstitucionalidade de uma lei restaura a vigência da legislação previamente existente por ela afetada. A Lei n. 9.868/99 ratificou esse entendimento, embora admitindo que o Tribunal possa excepcioná-lo, manifestando-se expressamente em sentido contrário.

    Limites subjetivos da coisa julgada e efeitos subjetivos da decisão


    Os limites subjetivos da coisa julgada na declaração de inconstitu­cionalidade não são controvertidos: sua eficácia é contra todos. A extensão erga omnes da autoridade da coisa julgada explica-se, doutrinariamente, por força do fenômeno da substituição processual, já mencionado. Não há necessidade, nesse caso, de suspensão da lei pelo Senado Federal, o que só ocorrerá na hipótese de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle incidental (art. 52, X). As pessoas e órgãos constantes do art. 103 da Constituição atuam com legitimação extraordinária, agindo em nome próprio, mas na defesa do interesse da coletividade. Por essa razão é que os efeitos da decisão têm caráter geral, e não apenas entre as partes do processo, como é a regra.
    Na dicção expressa do parágrafo único do art. 28 da Lei n. 9.868/99, “a declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitu­cionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vin­culante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal”. O dispositivo — cuja constitucionali­dade foi recentemente proclamada pelo Supremo Tribunal Federal — traz em si três inovações dignas de nota: (a) a atribuição de efeito vinculante à declaração de inconstitucionalidade, (b) a inclusão no âmbito de tais efeitos da interpretação conforme à Constituição e da declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução e (c) a explicitação de sua extensão aos órgãos judiciais e administrativos.
    A transposição da noção de coisa julgada do processo civil para o âmbito dos processos de jurisdição abstrata e objetiva, aliada à importação para o direito brasileiro da ideia de vinculação das decisões, exige um esforço doutrinário de compreensão e conciliação de fenômenos diversos. Na verdade, os conceitos anglo-saxões de stare decisis e binding precedent, que se expressam no efeito vinculante atribuído pela lei e pelo texto constitucional ao controle de constitucionalidade, inibem determinadas conse­quências tradicionais da coisa julgada. Duas distinções merecem ser enfatizadas:

    I) a coisa julgada, como visto, impede novo pronunciamento judicial sobre a mesma matéria; já o efeito vinculante obriga à adoção da tese jurídica firmada pelo Tribunal Superior, sempre que a ela esteja logicamente subordinada a decisão da causa;

    II) a coisa julgada preclui a possibilidade de o próprio órgão julgador rever a matéria; o efeito vinculante não impede que o órgão prolator possa reapreciar a matéria.

    Objetivamente, portanto, à vista das premissas aqui firmadas, a decisão que declara a inconstitucionalidade de uma lei em ação direta reveste-se de autoridade de coisa julgada, com sua eficácia vinculativa para todos os órgãos judiciais, inclusive o próprio Supremo Tribunal Federal. Mas a decisão que julga improcedente o pedido — e, consequentemente, declara a cons­titucionalidade da lei ou ato normativo — produz apenas efeito vinculante, subordinando todos os demais tribunais, mas não o próprio Supremo Tribunal Federal, que poderá revê-la se assim lhe aprouver.
    O efeito vinculante da decisão de inconstitucionalidade se produz, conforme a letra expressa do dispositivo legal e do art. 102, § 2º, da Constituição Federal, em relação ao Judiciário e à Administração. No tocante aos órgãos judiciais, já não lhes caberá o juízo incidental acerca da constitucionalidade da norma, devendo sua decisão no caso concreto partir da premissa estabelecida pelo Supremo Tribunal sobre a validade ou não da norma. Em caso de inobservância do efeito vinculante pelo juiz ou Tribunal, caberá reclamação (CF, art. 102, I, l)168. No tocante aos órgãos da Administração, eventual descumprimento da orientação do Tribunal sujeitar-se-á à impugnação pelos meios judiciais cabíveis, podendo ser o caso, igualmente, de responsabilização do agente público.
    O Poder Legislativo ficou excluído da dicção e do alcance do efeito vinculante previsto no parágrafo único do art. 28 da Lei n. 9.868/99 e no art. 102, § 2º, da Constituição Federal. Em certos sistemas constitucionais, a decisão de inconstitucionalidade impede o legislador futuro de editar norma de conteúdo igual ou análogo ao que foi rejeitado. Embora pareça intuitivo que o legislador assim deva proceder, nem sempre é o que se passa. No direito brasileiro, a rigor técnico, não há como impedir que o órgão legislativo volte a prover acerca da matéria e, ao fazê-lo, incorra em inconstitucionalidade da mesma natureza. Por tal razão, não caberá reclamação perante o Supremo Tribunal Federal na hipótese de edição de norma de conteúdo idêntico ou similar, por não estar o legislador vinculado à motivação do julgamento sobre a validade do diploma legal precedente. O caso será de ajuizamento de nova ação direta.
    Resta, por fim, a questão da atribuição de efeito vinculante à interpretação conforme à Constituição e à declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto. Optou o legislador por distinguir as duas figuras, embora sejam frequentemente equiparadas pela doutrina e pela jurisprudência. Do ponto de vista didático, uma boa maneira de ordenar o tema é considerar a interpretação conforme a Constituição como um gênero que comporta as seguintes modalidades de atuação do intérprete: (I) a leitura da norma infraconstitucional da forma que melhor realize o sentido e o alcance dos valores e fins constitucionais a ela subjacentes; (II) a declaração de não incidência da norma a uma determinada situação de fato; ou (III) a declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução do texto, que consiste na exclusão de uma determinada interpretação possível da norma — geralmente a mais óbvia — e na afirmação de uma interpretação alternativa, compatível com a Constituição.
    Pois bem: no primeiro caso, em que há a mera declaração de uma interpretação, sem exclusão expressa de outras, não há falar em efeito vinculante. Não assim, porém, nas duas últimas hipóteses: juízes e tribunais não poderão aplicar a norma a uma situação de fato que tenha sido excluída da sua incidência pelo Supremo Tribunal Federal, nem tampouco dar à norma uma interpretação que haja sido por ele declarada inválida. O conhecimento convencional sempre limitou o efeito vinculante das decisões judiciais à sua parte dispositiva, e não à sua fundamentação, conforme regra tradicional de direito processual (CPC, art. 469, I). Tal entendimento, todavia, vem sendo superado em relação aos processos objetivos, como se vê no tópico seguinte.

    Efeitos transcendentes


    Em sucessivas decisões, o Supremo Tribunal Federal estendeu os limites objetivos e subjetivos das decisões proferidas em sede de controle abstrato de constitucionalidade, com base em uma construção que vem denominando transcendência dos motivos determinantes. Por essa linha de entendimento, é reconhecida eficácia vinculante não apenas à parte dispositiva do julgado, mas também aos próprios fundamentos que embasaram a decisão. Em outras palavras: juízes e tribunais devem acatamento não apenas à conclusão do acórdão, mas igualmente às razões de decidir.
    Como consequência, seria admissível reclamação contra qualquer ato, administrativo ou judicial, que contrarie a interpretação constitucional consagrada pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle concentrado de constitucionalidade, ainda que a ofensa se dê de forma oblíqua. De forma coerente, a Corte reconheceu legitimidade ativa para ajuizar a reclamação a terceiros — isto é, a quem não foi parte no processo objetivo de controle concentrado —, desde que necessária para assegurar o efetivo respeito aos julgados da Corte.
    Essa linha jurisprudencial parece afinada com o propósito de racionalização da jurisdição constitucional e da carga de trabalho do STF, privilegiando as teses constitucionais que hajam sido firmadas em controle abstrato. Nada obstante, o próprio tribunal tem ensaiado uma possível mudança de jurisprudência na matéria, questionando a possibilidade de se conferir eficácia vinculante também às suas razões de decidir.

    Efeitos temporais


    A questão da constituciona­lidade das leis situa-se no plano da validade dos atos jurídicos: lei inconstitu­cional é lei nula. Dessa premissa teórica resultam duas consequências práticas importantes. A primeira: a decisão que reconhece a inconstitucionalidade limita-se a constatar um situação preexistente, estabelecendo acerca dela uma certeza jurídica. Sua natureza, portanto, é declaratória. A segunda: sendo o vício de inconstitucionalidade, como regra, congênito à lei, os efeitos da decisão que o pronuncia retroagem ao momento de seu ingresso no mundo jurídico, isto é, são ex tunc.
    Não prevaleceu no Brasil a doutrina que atribuía à lei inconstitucional a condição de norma anulável, dando à decisão na matéria um caráter constitutivo. Sem embargo, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal atenuou, em diversos precedentes, a posição radical da teoria da nulidade, admitindo hipóteses em que a decisão não deveria produzir efeitos retroativos. Assim se passou, por exemplo, no caso de magistrados que haviam recebido, de boa-fé, vantagem pecuniária declarada incons­titucional: a remuneração foi interrompida, mas não foram eles obrigados a devolvê-la. Ou no da penhora realizada por oficial de justiça cuja lei de investidura foi considerada inconstitucional, sem que o ato praticado na condição de funcionário de fato fosse invalidado. De igual sorte, a declaração de inconstitu­ciona­lidade de uma lei não desfaz, automaticamente, as decisões proferidas em casos individuais e já transitadas em julgado. A esses temperamentos feitos pela própria Corte a doutrina agregou alguns outros.

    A questão da modulação dos efeitos temporais


    A despeito da boa solução que se vinha dando ao tema, nas hipóteses extremas, pareceu bem ao legislador prover a respeito. E, assim, fez incluir no art. 27 da Lei n. 9.868/99 previsão análoga à que consta da Constituição portuguesa (art. 282.1) e da Lei Orgânica da Corte Constitucional alemã (§ 31), permitindo ao Supremo Tribunal Federal, mediante quorum qualificado, dar temperamento aos efeitos temporais da decisão. Este é o dispositivo, em sua dicção literal:

    “Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado”.

    O dispositivo permite, portanto, que o Tribunal: a) restrinja os efeitos da decisão, excluindo de seu alcance, por exemplo, categoria de pessoas que sofreriam ônus ponderado como excessivo ou insuportável, ou ainda impedindo a retroação sobre determinado tipo de situação; b) não atribua efeito retroativo a sua decisão, fazendo-a incidir apenas a partir de seu trânsito em julgado; e c) até mesmo fixe algum momento específico como marco inicial para a produção dos efeitos da decisão, no passado ou mesmo no futuro, dando à norma uma sobrevida. Seria possível cogitar de uma quinta hipótese, referente aos casos em que o Tribunal declara que determinado dispositivo de lei ou ato normativo editado na vigência da ordem constitucional anterior não foi recepcionado pela nova Constituição. Nessa situação, porém, a Corte tem adotado o entendimento de que a modulação será impossível, apegando-se a sua própria jurisprudência tradicional que estabelece uma distinção conceitual rígida entre a declaração de inconstitucionalidade e a não recepção.
    O art. 27 da Lei n. 9.868/99 produz, como se percebe claramente, a formalização de um mecanismo de ponderação de valores. Mas há aqui uma sutileza que não deve passar despercebida. Poderia parecer, à primeira vista, que se pondera, de um lado, o princípio da supremacia da Constituição e, de outro, a segurança jurídica ou o excepcional interesse social. Na verdade, não é bem assim. O princípio da supremacia da Constituição é fundamento da própria existência do controle de constitucionalidade, uma de suas premissas lógicas. Não pode, portanto, ser afastado ou ponderado sem comprometer a ordem e unidade do sistema. O que o Supremo Tribunal Federal poderá fazer ao dosar os efeitos retroativos da decisão é uma ponderação entre a norma violada e as normas constitucionais que protegem os efeitos produzidos pela lei inconstitucional. Como, por exemplo: boa-fé, moralidade, coisa julgada, irredutibilidade dos vencimentos, razoabilidade. Por se tratar de uma hipótese de aplicação direta da Constituição, a modulação poderá ser determinada de ofício por parte do Tribunal, sem prejuízo da possibilidade de que seja requerida pela parte interessada.
    Ainda, a propósito do art. 27 da Lei n. 9.868/99, é possível, proceder a uma leitura singular, porém bastante razoável, do dispositivo. Dele se pode extrair um caráter limitador da competência do Supremo Tribunal Federal para restringir os efeitos retroativos da decisão de inconstitucionalidade. De fato, para que a Corte possa decidir a ponderação de valores em favor da proteção dos efeitos da norma declarada inconstitucional — negando, assim, eficácia ex tunc à decisão —, passou a ser necessário o quórum de dois terços de seus membros. À vista dessa interpretação, coloca-se a questão da legitimidade ou não de o legislador infraconstitucional estabelecer uma preferência abstrata em favor de um dos valores constitucionais em disputa. O dispositivo, a bem da verdade, tem sido utilizado com cautela e parcimônia. Rememore-se que a ideia de modulação dos efeitos temporais das decisões judiciais, que a ele se encontra subjacente, tem sido invocada pelo próprio Supremo Tribunal Federal em outros cenários, como no controle incidental e na mudança de jurisprudência consolidada (v. supra). Outros tribunais, igualmente, já se valeram da invocação expressa do art. 27.
    Como já referido, é possível sistematizar a jurisprudência do STF, em tema de modulação temporal dos efeitos de decisão judicial, identificando quatro cenários diversos em que ela tem sido aplicada: a) declaração de inconstitucionalidade em ação direta; b) declaração incidental de inconstitucionalidade; c) declaração de constitucionalidade em abstrato; e d) mudança de jurisprudência. Alguns precedentes emblemáticos dessa última hipótese foram a mudança de entendimento da Corte relativamente (I) à competência para ações acidentárias, que passou da Justiça Estadual para a Justiça do Trabalho; e (II) ao regime de fidelidade partidária.

    Outras questões


    Ainda no plano da eficácia temporal, cabe reavivar que a Lei n. 9.868/99 ratificou o entendimento de que, declarada a inconstitucionalidade de uma lei que houvesse revogado outra, restaura-se a norma revogada. Do con­trário, estar-se-ia admitindo que norma inválida produzisse efeitos válidos. A lei admitiu, no entanto, que o Supremo Tribunal Federal possa dispor em sentido contrário, em juízo de conveniência e oportunidade, ou até mesmo por entender que a norma a ser restaurada também padece de inconstitucionalidade.
    Há doutrina no sentido de que não existe prazo para a propositura da ação direta, sendo o vício de inconstitucionalidade, na ordem jurídica brasi­leira, imprescritível. É possível aqui distinguir duas situações diversas. Hi­póteses haverá em que a inconstitucionalidade de uma norma será superveniente a seu nascimento, resultando de mutações constitucionais, que podem decorrer de alterações significativas na situação de fato subjacente ou de modificações ocorridas no próprio sistema jurídico. Nesse caso, pode acontecer de uma lei estar em vigor de longa data, mas sua inconstituciona­lidade ser recente. A outra hipótese é a da lei originariamente inconstitucio­nal: se o fundamento do pedido remonta ao momento de nascimento da lei — uma inconstitucionalidade formal, por exemplo —, parece mais razoável sustentar a prescritibilidade da pretensão. À falta de regra expressa, e tendo em vista a gravidade representada pelo vício da inconstitucionalidade, deve-se aplicar o maior prazo prescricional ordinário adotado pela legislação.
    Esse entendimento se afigura como o que melhor se harmoniza com o sistema jurídico brasileiro. De fato, em qualquer dos campos do direito, a prescrição tem como fundamento lógico o princípio geral de segurança das relações jurídicas e, como tal, é a regra, sendo a imprescritibilidade situação excepcional. A própria Constituição Federal de 1988 tratou do tema para prever as únicas hipóteses em que se admite a imprescritibilidade (art. 5º, XLII e XLIV, que cuidam do crime de racismo e da ação de grupos armados contra a ordem constitucional), garantindo, em sua sistemática, o princípio geral da perda da pretensão pelo decurso do tempo. O fato de não haver norma dispondo especificamente acerca do prazo prescricional em determinada hipótese não confere a qualquer pretensão a nota de imprescritibilidade. Cabe ao intérprete buscar no sistema normativo, em regra através da interpretação extensiva ou da analogia, o prazo aplicável.
    Ainda em tema de prescrição, coloca-se a questão de eventuais pretensões do particular em face do Poder Público como decorrência da declaração de inconstitucionalidade de determinada norma. A matéria é recorrente em situações de pedido de restituição de tributos pagos com base em lei que vem a ser considerada inválida. Como se sabe, as pretensões contra a Fazenda Pública prescrevem, como regra geral, em cinco anos. Esse prazo, todavia, na hipótese de declaração de inconstitucionalidade da lei em que se fundou a cobrança, somente deverá começar a fluir a partir do julgamento do Supremo Tribunal Federal reconhecendo a inconstitucionalidade, seja em ação direta ou em controle incidental. É que, nesse momento, à vista da publicidade da decisão, o contribuinte passa a ter conhecimento de que pode exercer uma pretensão legítima.

    Repercussão da decisão em controle abstrato sobre situações já constituídas


    A decisão proferida em ação direta terá, como regra, eficácia contra todos, retroativa e vinculante. A declaração de inconstitucionalidade, assim, deverá alcançar os atos pretéritos praticados com base na lei ou ato normativo rejeitados, por sua inaptidão para produzir efeitos válidos. É bem de ver, no entanto, que nem sempre será possível, ou mesmo legítima, a auto­mática desconstituição das situações jurídicas que se formaram e consoli­daram anteriormente à manifestação judicial, como se demonstra a seguir.

    Distinção entre os efeitos da decisão no plano abstrato e no plano concreto


    A decisão do Supremo Tribunal Federal que pronuncia a inconsti­tucionalidade de uma norma produz efeitos imediatos no plano normativo: atuando como legislador negativo, o Tribunal priva a lei de eficácia e aplica­bilidade. Distinto é o plano das situações concretas já constituídas em decorrência de atos jurídicos individuais, tanto entre partes privadas como os que envolvem o Poder Público. É certo que também essas relações deverão sofrer os reflexos da decisão, mas se impõem certas cautelas e temperamentos.
    Em múltiplas hipóteses, os efeitos da decisão abstrata sobre o plano concreto deverão produzir-se por mero ato de ofício da autoridade administrativa. Por exemplo: declarada inconstitucional a lei instituidora de um tributo, não só o Estado não deverá mais cobrá-lo como deverá invalidar todos os autos de infração pendentes, que se haviam fundado na norma rejeitada. Parece razoável sustentar, no entanto, que a restituição do valor já recebido, ainda que indevidamente, deva ser precedida de pedido administrativo do contribuinte, com a comprovação do pagamento.
    Pode haver casos, no entanto, em que o desfazimento de situações constituídas com base no ato considerado inválido exija um devido processo legal, administrativo ou judicial. Um contrato que vigore de longa data entre particulares ou uma relação entre administrado e Administração na qual o primeiro já tenha cumprido sua parte na obrigação podem conter elementos que imponham temperamento a sua desconstituição sumária. À parte afetada tocará o direito subjetivo de procurar demonstrar que, na hipótese, deverá ser resguardada sua boa-fé, ou prevalecer o princípio da segurança jurídica, ou ser impedido o enriquecimento ilícito, dentre outros argumentos.

    Decisão em controle abstrato e coisa julgada


    Derivada do princípio da segurança jurídica, a proteção constitucional da coisa julgada materializa-se na regra do art. 5º, XXXVI, da Constituição: “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”. Sem embargo da ausência de previsão expressa, sempre se considerou que o respeito às situações protegidas pela autoridade da res iudicata figurava como limite à retroatividade do julgado, a menos que haja a possibilidade legítima de desconstituí-la por via de ação rescisória. De fato, o instituto constitucional e processual da coisa julgada não é incompatível com a disciplina, em sede infraconstitucional, de hipóteses de rescisão da sentença ou do acórdão, mesmo após o trânsito em julgado. Daí a previsão expressa do Código de Processo Civil nesse sentido, no qual se contempla como causa de rescisão a circunstância de a decisão rescindenda “violar literal disposição de lei”.
    Como consequência, vem-se admitindo ação rescisória tendo por obje­to decisão que, mesmo transitada em julgado, haja aplicado lei que veio posteriormente a ser considerada inconstitucional. Pela mesma lógica, tem-se defendido a possibilidade inversa: a rescisão do julgado que tenha deixado de aplicar, por inconstitucional, lei que veio a ser proclamada constitucional em ação direta. Não importa, consoante jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, a circunstância de que, na época em que prolatada a decisão, fosse controvertida a questão de sua compatibilidade com a Constituição, haja vista que a restrição contida na Súmula 343 incide somente quando o dissídio envolver a interpretação de dispositivo legal, e não constitucional. Indo além, o STF vem entendendo que cabe rescisória quando a decisão transitada em julgado tenha simplesmente divergido da interpretação constitucional fixada pela Corte, mesmo que esta interpretação seja posterior ao julgado rescindendo.
    O entendimento que prevalece na doutrina é o de que, transcorrido o prazo decadencial de dois anos para a propositura de ação rescisória, já não será possível desfazer a decisão, ainda quando se constate posteriormente sua inconstitucionalidade, salvo em se tratando de matéria penal. O tema vem sendo intensamente revisitado, como se verá no tópico seguinte, com forte tendência à flexibilização desse ponto de vista. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não admitia a possibilidade de oferecimento de embargos à execução de sentença, quando baseada em lei posteriormente declarada inconstitucional. Todavia, a Medida Provisória n. 2.180, de 27 de agosto de 2001 (desde a reedição como MP n. 1.984-17, de 7-4-2000), acrescentou ao art. 741 do Código de Processo Civil, que enumera as hipóteses de cabimento de embargos à execução, um parágrafo único considerando “inexigível o título judicial fundado em lei ou ato normativo declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal ou em aplicação ou interpretação tidas como incompatíveis com a Constituição Federal”.
    A redação do comando, contudo, dava ensejo a alguma ambiguidade. Embora houvesse referência a uma declaração de inconstitucionalidade realizada pelo STF, a parte final do enunciado poderia — ainda que de forma um tanto contraditória — sugerir que bastaria o convencimento do próprio juiz da execução acerca da ocorrência de “aplicação ou interpretação tidas por incompatíveis com a Constituição Federal” para a desconstituição da coisa julgada, mesmo que o STF não se houvesse pronunciado sobre o tema.
    Ainda que textualmente possível, tal interpretação esvaziaria gravemente a garantia constitucional da coisa julgada e, não por acaso, a doutrina especializada rechaçou essa possibilidade interpretativa. Com efeito, seria manifestamente inadequado que o juiz da execução pudesse, em circunstâncias ordinárias, negar exigibilidade ao título executivo judicial (i. e., à decisão produzida no processo de conhecimento) sob o fundamento de suposta inconstitucionalidade. O juízo da execução transformar-se-ia em nova instância recursal e em sucedâneo extemporâneo do STF, a quem compete o julgamento de recursos extraordinários. A garantia constitucional da coisa julgada ficaria subordinada ao livre convencimento de mais uma autoridade judicial, mesmo após o fim do processo de conhecimento, já caracterizado por possibilidade de discussão ampla das partes e fartura de oportunidades de impugnação recursal.
    A referida ambiguidade foi sanada, afinal, pela Lei n. 11.832/2005, que modificou a redação do art. 741, explicitando que apenas a manifestação específica do STF acerca da questão constitucional suscitada autorizaria a superação da coisa julgada no caso concreto. Além disso, a lei inseriu um novo dispositivo no Código de Processo Civil, estendendo a previsão ao processo de execução de sentenças em geral. Trata-se do art. 475-L, que enuncia as matérias que podem ser deduzidas em sede de embargos à execução. O inciso II refere-se à inexigibilidade do título. O sistema é complementado pelo § 1º desse mesmo artigo, cuja redação é idêntica à do parágrafo único do art. 741, já transcrito.
    Isto é: havendo pronunciamento específico do STF a respeito da questão constitucional suscitada pelo executado, a decisão judicial transitada em julgado poderá ser considerada título inexigível por vício de inconsti­tucionalidade no âmbito do processo de execução. Registre-se, por fim, que tanto o parágrafo único do art. 741 quanto o § 1º do art. 475-L, ambos do Código de Processo Civil, tiveram a sua constitucionalidade questionada perante o STF, sob o argumento de que a superação da coisa julgada no âmbito do processo de execução de sentença seria sempre inconstitucional, mesmo após manifestação específica do STF. A questão ainda se encontra pendente de julgamento.

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